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2018-09-21 08:26 来源:今晚报

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史书丞:论《海洋基本法》的定位

选择字号:   本文共阅读 61 次 更新时间:2018-09-21 09:59:31

进入专题: 海洋基本法  

史书丞  

   【摘要】 为了实施海洋强国战略,改变涉海法律零散现象,我国迫切需要出台《海洋基本法》。鉴于其重要作用,《海洋基本法》的定位有必要进行研究。定位渠道方面,《海洋基本法》应从自上而下的顶层设计和自下而上的信息反馈两种途径加以定位,两者之间既相互联系又有所分工,其中应以后者发挥作用为主,前者提供总结辅助和方向把控。定位内容方面,《海洋基本法》的定位应当契合我国当前的时代战略,体现时代性和战略性内容,即彰显海洋权益保护的法律主张,释放和平崛起的信号,表达共享与合作的意愿。

   【中文关键词】 海洋基本法;海洋战略;海洋法制;海上丝绸之路

  

   党的十八大报告首次提出了“建设海洋强国”战略目标。2013年,习近平主席提出建立“21世纪海上丝绸之路经济带”。2016年中菲间南海问题形势变化、美国整体海洋战略东移等外部海洋环境,使得我国对海洋问题的关注日益上升,这也标志着我国海洋事业的发展进入了新的阶段。我国迫切需要出台《海洋基本法》,以应对外部的海洋态势,实现我国的海洋强国战略。《海洋基本法》作为一部涉海的综合性法律,其定位问题需要进行分析和研究。

  

一、《海洋基本法》出台之必要性


   海洋是人类未来生存的第二环境,陆上资源的不断枯竭使得越来越多的国家将目光转向海洋。未来是属于海洋的世纪。我国处于改革的深化期和经济的转型期,党的十八大提出的海洋强国战略树立了“以海兴国”的观念。战略主要解决的是目标、方向和准则,并不是行动本身。海洋强国战略作为我国主动性的向海战略,必然引发涉海活动的增多和海洋意识的改变,这些活动又必然会产生和引起大量的需要法律调节的社会关系。

   首先,出台《海洋基本法》是解决我国涉海法律零散这一问题的需要。出台《海洋基本法》,旨在建立一个海洋相关、有机统一的法律体系,也就是一个协调涉海法律关系的法律体系。构建起我国海洋相关法律体系,可以为我国的海洋强国战略提供综合性的法律依据,这也是实施整个战略的先导性法律基础。我国虽然已经有一些海洋相关法律、涉海法律,但是并没有形成一个专门的海洋法律部门。涉海的法律法规没有形成旗帜鲜明的海洋法体系,而是分散地在不同的法律部门以专项立法、单行法的形式单独地解决某一领域的涉海法律问题{1},没有一部海洋基本法来统摄。例如《海洋环境保护法》《海上交通安全法》《深海海底区域资源勘探开发法》等,这些法律之间存在着一定的联系和不同的分工,却缺乏一部统领性的法律来整合这些不同内容。因此,《海洋基本法》的出台,可以为我国提供统领性的涉海法律,建立处理涉海问题的基础和原则依据。

   其次,《海洋基本法》的出台是形成涉海法律研究体系、为海洋强国战略的实现提供学术支持的必然要求。确立涉海法律研究体系,可以使得我国的涉海法学研究综合化、合理化。《海洋基本法》的出台,可以整合涉海法律问题,加强不同领域的涉海学术研究人员之间的交流和跨界合作,提高研究效率。《海洋基本法》在实践中遇到新的问题,也可以为我国法学学者提供新的研究方向和议题,他们可以主动提出健全和完善的方案。作为一种谋略性、全局性和政治性的战略,海洋强国战略的实现需要依靠大量的涉海法律学术研究人员的参与,以解决战略实现过程中遇到的各种法律关系问题。

   最后,《海洋基本法》是我国在新兴领域抢占先机的法律依据。信息技术的发展拉大了国与国之间的差距。美国在1945年率先发布《大陆架公告》{2},表明了其对于大陆架区域的法律地位。该公告的发布帮助美国在大陆架问题上“先声夺人”,抢据先占优势,也为各国对大陆架的争夺拉开了序幕。《海洋基本法》的出台有利于我国在新兴国际法律空白领域率先表明自身的态度,《海洋基本法》可以成为我们未来在国际上提出法律主张的依据。信息革命使得国与国之间的竞争空间不断扩展,几乎涉及了全球主要海域和作战空间。《海洋基本法》有利于我国从近海防御走向远海大洋乃至极地、深海,为我们获得全球性的制海权建立法律依据。

  

二、《海洋基本法》定位渠道的二元性


   《海洋基本法》的出台已经具有必要性和紧迫性,但我国却迟迟未出台。究其原因,一方面在于,该法作为统摄性的涉海法律,其研究与制定十分复杂,工作量巨大;另一方面,《海洋基本法》是一部涉及国计民生,关系到国家政治、经济、社会的重大法律,其定位必须明确和准确表达。《海洋基本法》的定位,从定位的渠道角度分析,有着二元性的特点。为了更好地对《海洋基本法》进行定位,有必要对其两种定位渠道加以分析和说明。

   (一)自上而下的顶层设计

   政治层面的战略,需要在我国的《海洋基本法》中有所体现,并且在定位上对战略有所凸显。国家战略的实现不应仅仅是一个国策或口号,《海洋基本法》的内容需要服务于国家战略的具体需求,并对其走向进行把握。自上而下的顶层设计正是运用全局的视角来统筹规划《海洋基本法》的内容。

   首先,自上而下的顶层设计对《海洋基本法》的定位要立意高远。这种定位不是单纯的涉海法律法规的整合与叠加,而是从顶层加强设计,内容上需要体现出与国家顶层海洋战略的匹配。我国的海洋战略与西方所指的海洋军事战略有所不同,它是一种大战略的概念,立足于基本国情,体现出国家利益的整体性和长远打算,是事关中华民族伟大复兴与未来发展的大战略。《海洋基本法》作为海洋相关领域的统领性的法律,就需要在顶层设计上体现出国家这些战略方针的大致走向,并且要能够适应未来战略的发展空间。

   其次,自上而下的顶层设计应体现对国际形势的周详判断。随着人口膨胀和传统能源的日益消耗,对海洋资源的争夺必定越来越激烈。《联合国海洋法公约》历经艰难,虽然在1982年获得通过,但是其遗留的待定问题仍然为海洋斗争留下了导火线。在深海区域资源开发、航行自由等问题上,美国的单边主义与公约法律框架之间存在并行。《联合国海洋法公约》中未明确说明的深海区域开发条款,为以后国际海底区域资源的争夺留下了各种法律缺失和空白。专属经济区内,军舰是否享有无害通过权,公约也并未进行明确说明。面对这种存在隐患与不确定性的海洋政治环境,作为《海洋基本法》定位渠道之一,自上而下的顶层设计需要尽可能考虑到未来的海洋形势与我国的所处地位,把海洋强国战略从中国近海海域扩展到整个国际上的海洋权益,充分重视海洋公域范畴的我国海洋权益。这种顶层设计应体现我国对国际海底区域资源等《联合国海洋法公约》未作明确规定之部分的法律主张,并且为未来的情势变化预留空间,包括设计一种必要时有效的公约退出机制。

   最后,自上而下的顶层设计应体现对国内涉海法律问题的指导思想。《海洋基本法》的定位,从顶层设计加以把握,是对整体法律的框架和大致轮廓的把握,是对法律的底色和基调的把握。自上而下的顶层设计作为这种定位的渠道,要突出其指导性的思想和追求。具体而言,面对国内涉海法律问题时,顶层设计是对大方向与原则的考量,横向上应做到与不同的决策部门互通有无。《海洋基本法》的出台,需要我国最高权力机关即全国人民代表大会对提交的法律案进行审议。提出法案时,背后需要顶层不同部门之间的配合,才能对法案的定位进行有效把握。《海洋基本法》既有综合性、全面性的功能需求,又有指向性、引导性的思想需求,需要各个部门内部的顶层决策机构来加以配合。虽然《海洋基本法》是一部涉海的综合性法律,但其代表的意义和作用需要将外交部、国防部等不同部门的决策功能进行综合发挥,以期获得统筹兼顾、突出重点的效果。

   (二)自下而上的信息反馈

   《海洋基本法》定位渠道中自下而上的信息反馈,与自上而下的顶层设计相反,是通过涉海法律实践中所存在的实际问题反馈到上层的立法部门。这种反馈包括民间学界、智库团、基层海洋执法实践部门的反馈。《海洋基本法》的定位渠道,如果单从顶层设计来加以把握,难免会面临过于原则化和梗概化的情形。《海洋基本法》本身在实践上需要大量的涉海法律法规之间的删减整合,这个信息反馈的过程需要上推到顶层设计中加以配合。

   从其特性看,自下而上的信息反馈渠道是一种渐进式理性主义的建构。自上而下的顶层设计无法全面掌握《海洋基本法》的定位内容。由于《海洋基本法》的庞大性与复杂性,仅仅依靠自上而下的顶层设计很难实现对《海洋基本法》所要建构秩序内容本身的准确掌控。自上而下的顶层设计是顶层决策部门的掌舵,自下而上的信息反馈则是大量个体在实践和认知中不断修正提高的汇聚。后者更重视个人和局部在《海洋基本法》形成秩序过程中的自发性和潜力性:在《海洋基本法》构建中,通过大量个体和局部的知觉而被经验的涉海法律关系和涉海实践有其独立的意义,这种意义需要通过扩大参与度来加以深化。自上而下的顶层设计关注的是《海洋基本法》的方向与立意,自下而上的信息反馈则更关注该法所建立的秩序本身应当呈现和表达的法律化。自下而上的信息反馈通过大量个体和多个局部部门对《海洋基本法》应如何定位本身的自发性认知,形成渐进式的理性建构。该建构过程相对于顶层设计而言,是较缓慢的扩展过程。这种定位渠道为每个个体和涉海基层部门提供了一个有益的制度空间,使之可以利用自身的知识与经验来参与《海洋基本法》的定位。这一定位渠道会随着构成因素的多样性而获得发展,进而使得《海洋基本法》的定位随之更加精准和具有价值。

   从其作用看,自下而上的信息反馈渠道可以使得未知事物有序化。《海洋基本法》的出台还处在酝酿和准备阶段。作为一个尚未出台的法律,预先形成的秩序或模式一定不是使得该秩序发挥作用的最佳方式。预先设计的模式和定位在整个法律建构的秩序中仅仅是一个小的部分,而个体差异则可以增强群体合作的力量,避免顶层设计模式带来的对整个秩序系统认知模式的偏差和盲点。《海洋基本法》定位的有序化,需要大量涉海法律工作人员的差异化、多样化来进行信息反馈。对这种多样性起着主要作用的知识,并不是单单某个个体的知识,而是在整个《海洋基本法》定位过程中,该渠道自然产生的,分散在大量的相互交往的涉海法律工作人员之中。

   《海洋基本法》的两种定位渠道,虽然方向有所不同,但二者并不冲突对立。自上而下的顶层设计与自下而上的信息反馈相结合,才能顺利完成对《海洋基本法》的定位。《海洋基本法》的定位能否充分实现,很大程度上取决于该法在定位过程中是否能够将大量的涉海个体和局部引入该定位渠道。在整个定位渠道的基础牢固的前提下,即便上推过程中顶层设计受到一定的调整压力,整个定位渠道也不会崩坏。二者的关系以自下而上的信息反馈上推为主,自上而下的顶层设计更多的是横向性的方向与眼光的指导。《海洋基本法》的定位渠道需要大量潜存于社会体中的极具创造力和生命力的个体与局部的流入,以将定位渠道二元性的力量和建设发挥到最佳水平。

  

三、《海洋基本法》定位内容的时代战略性

  

我国作为一个海陆兼备的国家,海洋面积多达300万平方公里。可惜,虽然是一个海洋大国,但还不是一个海洋强国。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国法学网

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